农村发展与减贫：一个政策框架分析
2024-07-23 来源： 全国乡村振兴宣传教育中心 作者：
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对发展中国家而言，减贫是一个发展问题，即在从传统农业社会向现代工业社会转变的过程中逐步消除贫困。在这一过程中，由于贫困人口主要分布在农村地区且农业系其主要生计来源，农业增长与农村发展发挥着十分重要的作用，它不仅决定着减贫的进程和模式，同时也是实现工业化、现代化的关键环节。
经济增长源于要素增加、技术创新以及资源配置效率的提高，在市场经济体系中体现为投资的增加、人力资本的积累、技术水平的提高、经济结构的优化、基础设施的改善、要素和产品市场运行效率的提高以及经济制度与政策的完善。农业是经济再生产与自然再生产的交织，其经济增长的模式更为复杂，需要政府采取合适的政策框架体系来加以完善。对农业增长和农村发展而言，政府政策需要切入的领域非常广泛，涉及产权结构的建立与维护、技术的创新、推广与采纳、产品和要素价格的调节、农业生产过程的链接、农村社区治理体系的构建与完善、农村公共服务的提供与保障等多个方面。其核心的宗旨是：
1、促进农业资产和要素的合理分配与有效积累，保证农业持续增长和收益的合理分配；
2、优化农业经营的交易方式，确保农业产业的改造升级和农业经营效益的最大化及其公平的分配；
3、改善农村居民交易条件和环境，为农业增长和农村发展提供充足的动力和良好的环境。
4、促进农村公共治理体系的不断完善，努力消除农业和农村的弱势地位，提高农村经济社会发展的成效，促进国家整体均衡协调可持续的发展。
一、农业增长和农村发展：发展阶段维度的分析
发展中国家要把农业增长和农村发展放在工业化、现代化的阶段变迁中去调节和管理，在不同的阶段，农业增长和农村发展的基础条件不同，要素配置与产品交易的特点不同，非农产业与农业产业的互动格局不同，决定了目标与任务不同，需要制定和实施不同的政策，来建立适合该阶段需求的农业经营模式和政策体系。
在工业化、现代化的起步阶段，农业和农村是供奉部门，不仅提供粮食和基本的生产原料，还是就业创造的主要部门和非农产业部门劳动力的主要来源，同时也是资本的供给者和非农部门的消费市场。也就是说，农业和农村不仅承担了自身的增长和发展任务，还是工业化起步和发展的推动因素。农业和农村能否有效地完成上述任务，取决于政府的政策干预和调节。一是要调整农村土地分配方式，改造农村资产分配格局，为农业实现现代化起步奠定基础；二是要加强技术创新和推广，推动农业产出持续增加；三是要拓展市场范围，促使农业土地、资本、技术、劳动力等生产要素和农产品的有序流动；四是要稳定市场价格，确保农业生产的基本经济效益；五是干预农业和非农产业的关系，使农业支持工业发展。
在工业化、现代化的中期，农业和农村变成了需要进行转型升级的产业部门和经济区域。这一阶段，非农产业部门不断扩大，对原材料产生了新的需求，劳动力需求的数量和质量不断增加。而相应地，农业生产力相对下降，农业和农村的吸引力逐步减弱，再加上农村劳动力的大量外移，农业和农村发展遇到了极大的挑战。这就需要政府采取政策措施进行干预，促进农业生产与新的现代要素有机结合，不断提高农业生产力，优化农业生产结构，提高农业生产效益，同时促进农业要素和产品在农业和非农部门、城乡和乡村地区的高效有序的流动。一是要建立完善的土地市场，促进土地规模化、专业化和集约化经营，提高土地的利用效率；二是要完善农村经济组织体系，增强农民应用现代生产要素的能力，消除技术和资本的制约，消除农业生产与市场一体化之间的矛盾；三是要继续加强技术创新，促进农产品结构的优化和质量的提升，推动农业产业的多元化；四是要加大政府的扶持力度，确保农业产业的升级和农民收入的持续增加。
在工业化、现代化的后期，农业和农村变成了弱势产业部门和需要保护的经济区域。这一阶段，农业比较优势完全丧失，劳动力大量减少，农业生产成本显著提升，农业市场波动加剧，农业生产的经济效益相对大幅下降，土地非农化进程加快。这就需要政府再次调整农村发展政策，保障粮食安全，开发技术和资本密集型技术，提升农业生产力，促进农村经济发展模式转型，创造新的经济增长点。一是出台各类农业补贴政策，保障基本的农业生产规模和农业现代化经营；二是进一步完善市场体系，改革农产品流通体制，确保农业经营效益保持在较高的水平；三是支持农业转型，促生新的具有更高经济效益的产业分支；四是增加对农村公共服务和社会保障领域的投资。
发展中国家的政府要首先对国家所处的发展阶段和特点进行判断，然后确定农业增长和农村发展的政策目标，对农业和农村在国民经济当中的地位作出准确定位，采取相应的措施加以调节和引导。
二、农业增长和农村发展：政策框架维度的分析
农业增长和农村发展的绩效及其促进工业化和现代化发展的效率取决于两个方面：一是内生发展动力；二是与非农产业部门的互动。二者相互影响，相辅相成。内生发展动力的获得和维持由农业生产经营模式的架构所决定，而有效的农业生产经营模式的构建又与政府的政策调节密切相关；与非农产业部门的互动受要素和产品市场的衔接情况以及政府政策的干预所影响。
（一）农村要素禀赋分配与积累政策：
初始要素禀赋条件是农业增长的一个重要决定因素，根据农村实际建立合理的要素禀赋分配和积累机制是农业增长和农村发展绩效的一个核心促进因素，大体上涉及以下几个方面：
1、土地政策
土地要素是农业问题的核心，它的分配和利用决定着农业生产的效率。土地政策要根据工业化、现代化进程中所引发的结构变迁进行不断的完善和调整，以提高土地生产率和利用效率。同时，土地政策还关系到减贫的进程和效率，资产分配，特别是土地配置，是发展中国家减贫和农村发展的一个重要促进因素。其关键点包括：1）土地的分配；2）土地的流动；3）土地的使用。
2、金融政策
农村金融一直以来是广大发展中国家发展的一项重大挑战，发展中世界在历史进程中，农村金融问题一直没有得到很好的解决。
总的来讲，发展中世界提供农村金融服务的形式大体有如下几类：一是正规金融机构信贷，这一类金融服务因农业生产风险大、农村经营主体多而导致交易成本过高往往效率比较低下；二是政府补贴性政策信贷服务，这一类金融服务由于成本高昂以及管理效率低下，一般也难以得以有效维持；三是农村社区合作性金融服务，这一类金融服务由于农民组织体系不健全和管理模式不完善导致难以发挥应有的作用；四是各种形式的小额信贷服务，这一类金融服务的形式比较多，成效比较显著；五是农村私人信贷服务，这一类服务也发挥了较好的作用，但由于利息过高，且偏好规模较大的农业经营者和非农产业部门的经营者，只发挥了有限的作用。
3、劳动力政策
农村劳动力的配置与农业生产方式、农村非农产业发展和二、三产业发展有直接的关系，同时与劳动力市场体系的运行密切相关。
在发展早期，农业生产属于劳动密集型和土地密集型产业，在缺乏技术创新和资本投入的情况下，密集使用劳动来提高土地生产率和农业产出，劳动力流动需求比较弱。
在发展的中期，随着二三产业的发展和农业经营效益的相对下降，以及节约土地、劳动型农业技术的不断开发和推广，农业生产对劳动的需要相对下降，农村出现剩余劳动力。同时，大宗农作物生产比较效益的下降，在没有实现能获取更大收益的农业生产转型的情况下，农民从事农业生产的积极性不断下降，开始在城市地区和非农产业寻找就业机会。在这一阶段，就需要加强对农村劳动力的职业教育和培训，进一步完善一体化的劳动力市场，满足非农产业对劳动力的需求，提高劳动力的配置效率，并改善劳动力社会保障和福利体系，更好地推进劳动力的转移。同时，要根据农业迫切需要升级的要求以及劳动力转移后带来的人地关系的调整，进一步改造农业生产经营的模式，建立并完善土地市场，提高农业发展的效率和效益，使其与非农产业保持均衡发展。
对于发展中国家而言，由于工业化进程并不顺畅，非农部门发展不理想，吸纳剩余劳动力的能力比较低，一定程度上阻碍了农业剩余劳动力的流动和高效利用，也在一定程度上阻碍了农业的升级和农业与非农产业的均衡发展。
（二）农村交易方式的改造和优化政策：
在市场经济体系中，有效的经营主体和真实的市场价格是两大基本要素，对资源配置的效率、经济效益的产生与分配以及产业的健康发展至关重要。农村交易方式决定了农业经营的效率和效益。一般来讲，在发展中国家，大体有如下几类经营模式：一是小农户自耕经营；二是农民合作经营；三是企业与农户联合经营；四是租赁经营；五是大农场主经营。不同的经营模式可能会随着发展阶段的变迁相继出现，也可能在同一发展阶段同时存在。在不同的经营模式下，各相关市场主体交易的方式不同，所能配置的资源不同，所能产生的效益也不同，对农业和非农产业部门发展的影响也不同。这就需要政府采取措施为不同经营模式下的经营主体创造合适的交易方式，使所有的经营主体达到效率的最优化和效益的最大化。
关于改造和优化农村交易方式的政策，大体上涉及以下几个方面：
一是鼓励不同的经营主体发展不同形式和不同种类的农业生产，充分发挥各中经营主体的经营效率；
二是鼓励发展不同形式的合作经济，为农业生产升级和农业经营效益增加奠定基础；
三是完善农业生产经营基础设施建设，为农业经营主体顺利进入各类市场提供有利条件；
四是完善农产品价格形成机制，避免价格扭曲，但同时采取保护价格制度，保护小农经营者的利益。
（三）改善农村居民交易条件和环境的政策
1、农村经济结构调整政策
农村经济结构变迁既是农业增长和农村发展的产物，同时也是农业增长和农村发展的推进器。表现为农业产业的升级和产业分支的多元化。
一是调整种植业结构。从以大宗粮食作物为主向大宗粮食作物与现金作物并重转变，确保粮食安全、农业效益提高和农民收入增加。
二是农业部门多元化。即种植业、畜牧业、林业、渔业均衡发展，同时推动各个产业分支的不断升级。
三是农村经济多元化。即农村二、三产业发展，这是拓展农村就业和收入结构的重要举措，也是优化农村资源配置的一条重要途径，同时也是缩小城乡差距的一个重要环节。
经济结构的调整要根据地域生态环境条件、基础设施条件等因素来进行，充分发挥各个地域的比较优势，同时还需要注意生态环境的可持续利用和保护。
2、农产品市场体系建设政策
让农村居民获得市场通道，不断降低交易成本，切实体现农业生产的效益，需要进一步完善农产品市场体系建设。
一是要加强农产品标准和信息化体系建设，规范农产品市场交易，提高交易效率；
二是要加强从农村社区到全国乃至国际市场的网络建设；
三是要支持农村合作经济，增强农民投资能力、谈判能力，减少交易损耗。
四是加强对农产品市场运销环节的建设。
五是要对战略性农业产业分支要给予补贴和保护价支持。
3、农村财政政策
公共资源的合理利用对农业增长和农村发展至关重要，可以有效地弥补农业生产经营的成本，引导农业增长和农村发展模式的不断转型和优化。
一是要增加农业增长和农村发展的公共资源投入，减少农民社区和农民自身的负担；
二是要增加农村基础设施建设的投资，包括经济基础设施、社会基础设施和生态基础设施。经济基础设施建设涵盖农田改造、水利灌溉、电力、道路等；社会基础设施涵盖教育、卫生、文化和社会保障体系等；生态基础设施涵盖生态环境保护和污染治理等。生态环境保护对于发展中国家的农业生产和增长具有特殊的意义，要从品种改良、生产耕作方式改革、区域生态环境治理、农村污染防治等多个领域切入，实现农业生产和生态保护双赢。
三是要提供农业技术研发服务。对发展中国家而言，农业技术研发和推广具有很强的公共产品性质，需要政府投资并予以推动。政府应加强对农业基础技术的研究和开发，并建立完善的推广体系将新技术推广。但应注意不同的产品和不同的农业经营主体需要不同的技术研发和推广模式，要充分利用政府公共部门、市场私人部门和农民合作组织的作用，多层次、多角度、全方位推进。
四是发展农村公共服务和社会保障体系。教育、卫生对发展中国家农村居民而言是一个很重的负担，需要政府发挥实质性的作用。政府要增大投入，扩大教育卫生服务覆盖面，同时减轻农民负担。社会保障体系的建设也要有序推进，一方面通过社会保障体系保障农村居民的基本生存，另一方面可以使他们将更多的资源投入到生产经营中去，增强投资的能力。
（四）农村公共治理政策
农村公共治理是发展中国家农村发展的一个关键环节，许多发展中国家之所以农业增长和农村发展的水平不高与此有直接的关系。在发展中国家，农业和农村是弱势部门，需要建立合适的公共治理体系来保护农业和农村，防治农业和农村发展的效益外流。同时，通过合适的公共治理体系，可以增强农民话语权，为农业和农村争取到更多公共资源，并有效提供公共服务，从而提高农业增长和农村发展的效率。
首先要改造农村公共治理体系，使其适应工业化、现代化发展的需要，使其确保农业发展模式由传统农业向现代农业的转变。
其次要使农村公共治理体系具有合作性和自主性，特别是在支配公共资源和提供各类公共服务方面，同时赋予其更多的功能，如生产功能、技术服务功能、金融支持功能和产品销售功能，等等。
再次要建立完善公共治理法律法规体系，保障农民的基本诉求。
最后，要把合作组织与农村公共治理体系有机结合起来，避免浪费资源和多头管理，集中力量促进农业增长和农村发展。
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